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  • 两种“城市病?#20445;?#22478;中村与百年前的西方贫民窟

    周毅刚

    一 城中村与贫民窟

    贫民窟又称贫民区,对应的英文为slum或squatter。联合国人类居住规划署定义的slum是“以低标准和贫穷为基本特征的高密度人口聚居区?#20445;?#21487;见贫民窟的基本特征是:①高密度人口聚居,②低标准的居住环境,③人口贫困。与slum相比,squatter同样具有前述特征,且更显破败,可译为“棚户区”。零乱的景观与破败的环?#22330;?#33391;莠难辨的混杂人群及混乱的秩序构成了人们对贫民窟的普遍印象。

    对照slum的定义,我国的城中村可?#28216;?#36139;民窟。①城中村是一种低标准的高密度聚居区。例如珠三角地区的城中村建筑密度经常高达90%,容积率高至6,间距却往往不到2m。这些住宅的通风、采光和消防达不?#20132;?#26412;要求,却密集了大量人口,如深圳某城中村183栋住宅共2 935间房,住有6 725人,平均每间2.3人。②城中村的大多数居住者是以农民工为主的低收入流动人口,如只有1000多户籍居民的深圳大冲村住有6万人,其中大部分农民工的工资最近十多年以来一直在400~500元,是社会的最底层。③城中村是我国城市管理的死角,各色人等混杂,治安问题和环境问题非常突出,具?#24615;?#20081;差的典型特征。因此建设部副部长仇保兴指出:“城市被‘城中村’和边缘杂乱的建筑所包围。这些地方污水横流,是中国的贫民窟”。

    虽然城中村是“中国的贫民窟?#20445;?#20294;我国尚无典型的贫民窟——有国外人士指出同非洲或印度相比,“?#26412;?#30340;贫民窟比较小,也比较干净?#20445;?#19981;过“除非政府着手解决这个问题,否则中国就会出现人们在其他国家看到的那些贫民窟”。笔者认为城中村:①吸纳了大量?#36234;?#22478;农民为主的流动人口,?#29575;?#19978;是低收入流动人口居住区,例如广州330万流动人口的70%便居住在城中村;②生活消费低廉,是一种低成本住区,若没有城中村,低收入流动人口将无法支付城市生活的高昂成本。

    作为城市化早期的一种居住空间分异现象,19世纪前后处在城市化进程中的西方国家的贫民窟与我国城中村具有类似的作用,因此二者?#34218;?#24378;的可比性。

    二 19世纪前后西方的贫民窟问题

    贫民窟现象的产生18世纪中后期,工业革命导致西方国家的劳动力迅速?#20248;?#19994;向第二、第三产业转移,突如其来的大量流动人口涌入城市使各国城市住房短缺?#29616;兀?#21152;之种种因素的共同作用,贫民窟在城市迅速蔓?#21360;?9世纪中期的德国,住房是农民进城后的第一大难题,由于租不到房子,出现了很多只能租床?#21482;?#20241;息的“租床人”。为解燃眉之?#20445;?#22823;量的简易房屋得以兴建并导致了贫民窟的产生。基于同样的原因,19世纪的英国也产生了大量贫民窟。尤其地产商为牟取高额利润,密集地修建大量“背靠背房屋(back-to-back house,两排房屋背向而建,只有前窗而没有后窗)”住宅区。“背靠背房屋”空气不对流、间距小、市政公用设施极不完善,平均每间居住7人,条件极为恶?#21360;?#27861;国直到19世纪末还“?#21152;?/3的巴黎人生活在这种既?#23548;酚职?#33039;,没有卫生设?#31119;?#27809;有照明和没有足够新?#22763;?#27668;的环境里”。美国的贫民窟多产生于19世纪末至20世纪初,且与郊区化联系紧密。19世纪中期以前,大量移民同美国?#23601;?#20892;民一道忙于开拓西部、建设新城市,因?#21496;?#31649;发生了大规模的农业人口转移,城市住房问题尚不突出。19世纪70年代美国政府颁布了一些有利于工人的新法令,且由于多年的政策积弊导致大量农民破产,涌入城市的人口骤增。与此同?#20445;?#38669;华德的“花园城市”理论和以德国为楷模的城市分区法传入美国并催生了卫星城理论,这些理论与现代交通方式结合后产生的郊区化运动使许多城市的中心区衰退为贫民窟。美国学者沃纳对此指出:“1870~1890年的中心?#24405;?#20415;是城市?#29615;指?#20026;两个部分:内城和外城;一个贫民窟的城市和一个郊区城市;一个衰退和期待的城市以及一个成功和安退的城市。”与?#20998;?#19968;样,这一时期美国的贫民窟规模巨大。1879年纽约的贫民窟住宅共有21 000个,1900年增至43 000个,容纳了400万纽约市民中的150万人,这些贫民窟里“居住着爱尔?#23478;?#27665;和山羊,沿着东区延伸达60多个街区”。

    清除贫民窟的措施总的来说,在19世纪前后的城市化进程中,西方的贫民窟发展迅猛,贫穷问题、卫生问题、污染问题、安全问题?#20154;?#30528;贫民窟的蔓延接踵不断。在那个工业化的时代,冒着黑烟的工厂把整座城市变成了“焦炭城?#20445;?#32780;“焦炭城”演化的宿命则是“贫民窟,次贫民窟,超级贫民窟——这就是城市进化的进程”。

    意识到问题的?#29616;?#24615;后,19世纪中期西方各国开始针对贫民窟现象产生的直接原因——住房问题,采取措施清除贫民窟,这些措施主要有四类。

    (1)通过立法和行政手段来限制新增贫民窟或引导贫民窟改造。英国不少城市在19世纪40年代相继颁布了改善住房和卫生状况的地方法规,这些法规针对城市住宅过分?#23548;貳?#31354;气不能?#26434;?#27969;通和卫生状况不良的现象,规定了建筑居民院落的最低宽度、两排房屋的最小间距、房屋两面?#24613;?#39035;开窗,臭名昭著的“背靠背房屋”也在这一时期逐渐被各城市宣布禁止。德国在19世纪下半叶,从工业革命起步?#26174;?#30340;英国、法国吸取经验教训,在全面规划、综合治理的主导思想下对城市管理、住宅建筑、城市布?#20540;?#26041;面都?#36139;?#20102;独具特色的管理办法。

    (2)政府通过市场运作引导开发商建设廉价住房,进而达到减少贫民窟的目的。伦敦郡议会和自治市议会在19世纪中期就开?#32426;?#36807;税收补贴、降低土地价格、延长公共工程贷款债期?#21364;?#26045;,鼓励发展商兴建廉价住房。

    (3)政府直接投资建设廉租的公共住房。1890年,英国地方政府被授权兴建公有房屋,在两次世界大战间英格兰和威尔士兴建了约333万套城市住宅,?#30772;?#20102;公有房屋建设的高潮。1934年成立的纽?#30002;?#25151;局在1941年之前完成了10项公共住宅建设项目,提供了55 465套住房,这些公共住房在纽约的住房建设中占很大的比例,其中1934~1938年间公共住宅所占的份额为35%,公共住房分流了部分贫困人口,减少了贫民窟的人口压力。廉租房建设后来为很多国家和地区所继?#26657;?#23588;其新加坡和香港早期的廉租房租金极为低廉,大多数贫民都能够承担,成为解决贫民居住问题的一个重要手段。

    (4)社会团体的合作和参与。19世纪50年代?#38498;螅?#20262;敦出现了一些旨在改善住房的团体,如“首都改善勤劳阶级住房协会”、“改善工业住房公司”等。这些团体声称要为工人建造廉价的住房,与当代许多国家的住宅合作运动有类似之处,但由于社会历史条件限制,它们在?#31508;?#36215;到的实际作用有限。

    以上措施起到了一定的效果,最显著的表现就是社会底层的居住条件得到了提升,贫民窟的蔓延受到了控制,但不足之处也相当明显。

    (1)贫民窟现象不是一个简单的住房问题,而是城市化进程中集合多种矛盾的综合性社会问题,因此单?#30475;?#25913;善居住条件入?#27835;?#27861;根除贫民窟。英国政府投?#24066;?#24314;的大量公共房屋使工人的住房条件明显提升,但造成工人住区在空间上与中上阶层住区隔离,住宅质量和居住环境也比中产阶级差很多,因而有人认为这些住宅“仅仅是改善了贫民窟”。

    (2)虽然政府通过立法控制贫民窟的蔓延,但执法不严使相关法令如同虚设。“背靠背房屋”在英国部?#20540;?#26041;的建设一直?#20013;?#21040;19世纪末期,直至1920年,英国利兹的“背靠背房屋?#34987;?#21344;全部住宅的71%。

    (3)部?#33267;?#27861;和建设忽视社会问题、违背市场规律,?#23454;?#20854;反。英国对住房卫生和空间间隔的立法提高了住房建设投资,造成房租上涨,无法支付较高房租的贫困人口被迫迁?#30103;?#20182;贫民窟,反而增大了其他贫民窟的人口压力。

    (4)公共住房租金相?#36234;?#39640;,只能分流贫民窟中经济状况较好的人?#28023;?#23545;多数低收入流动人口缺乏实质的意义。

    此外,学术界对城市空间的认识也间接?#36139;?#20102;对贫民窟的清除。美国在1893年以芝加哥举办世博会为契机,发起了以唯美主义为特征的城市美化运动,试?#32426;?#36807;创造一种城市物质空间的形象和秩序?#21019;?#36896;或改进社会秩序,?#25351;?#22478;市中由于工业化而失去的视觉美与和?#25104;?#27963;。城市美化运动因其出发点不?#22681;?#20915;社会问题而很快势微。

    三 我国的城中村问题

    城中村现象的产生国外没有城中村是因为“城中村是我国城市化进程中的一种特殊的地域现象,是在特定的经济、社会、文化、政策背景下形成的非完全城市化的产物”。一般认为城中村现象在我国产生的特定背景?#26657;孩?#24555;速城市化过程中城市的迅速发展与扩张;②?#36139;日习?#19982;管理缺位;③外来人口的涌入及其居住选择;④农民素质和利益驱动。其中,?#36139;日习?#20134;即“城乡二元管理体制”或“城乡二元体制”是城中村问题形成的根源性背景。

    结合上述特定背景,以珠三角为例分析国内城中村产生的过程大致为:20世纪90年代,各城市采用“只占地,不管人”的城市化政策,即在征用城郊乡村集体土地?#20445;?#27809;有通过人口城市化把村民吸纳进城市,而是留下一定比例的集体土地供其发展第二、三产业自谋出路。在这种?#36139;认攏?#26449;民?#26377;?#20892;民身份?#22242;?#26449;管理体制,成为被城区包围的“失地农民?#20445;?#22823;量城中村藉此产生。在城乡二元体制制约下,城市的管理政策与规划标准无法在城中村贯彻,加之监?#34903;贫?#21644;法规不完善,?#29575;?#22478;中村的建设管理出现真空。与此同?#20445;越?#22478;农民为主的大量流动人口涌入珠三角,造成对廉价住房的广泛需求。为获取更多的租金收入,城中村村民对集体土地进行了无规划、超负荷的无序开发,并且?#31561;?#25104;风,脏乱差成为城中村的典型特征。2000年前后,珠三角各城市都遍布了大量的城中村。

    由于城中村数量多,且改造所需资金极为巨大,例如改造广州138个城中村的保守估计是2
    000亿元,因而给城市全方位地带来了空间问题、经济问题和社会问题,成为当代中国“都市病”的病症之一。与广州形成反差的是,上海浦东在建设之初一步到位地实现了土地国有化和人口城市化,因此浦东没有城中村问题。实际上在城中村刚?#25112;?#20837;学术研究视野不久的1996年,国内第一篇以城中村改造为主题发表的论文已经对城乡二元体制下的城中村发展趋势做了准确的判断,10年前的预测成为今天的严峻?#36136;担?#36825;值得我们深刻?#27492;肌?/span>

    城中村改造的措施当前,国内城中村改造的主要措施有三:①政府直接投资改造城中村,例如被称为“绍兴模式”的绍兴市越城区投资30亿元改造了41个城中村,拆迁旧房建筑面积约235万m;②通过市场运作,借助房地产项目改造城中村,这种做法以珠海“开发商主导型”的改造模式最为典型,即政府划出地块,根据城市总体规划,由开发商进行投资策划,独立承担拆迁安置、回迁建设和商品房建设等,在整个改造过程中政府不直接?#24230;?#20219;何资金,而是通过减免地价等市场运作方式促进开发商的积极性;③通过城中村人口城市化、村集体经济股份化、变革村民身份与经济方式间接?#36139;?#22478;中村改造——在认识到城乡二元体制的弊端后,不少城市近年来纷?#36164;?#34892;以户籍变革、集体土地转国有为核心的多种措施,把城中村纳入城市一元管理体制,深圳甚至推行全面城市化,把市域内的全部户籍人口在2004年转变为城市居民,这种举措切断了城中村产生的根源,使城中村现象避免进一步恶化成为可能。

    深圳学者李津逵认为:“研究城市的主导学科,昨天是建筑学,今天是经济学,明天是社会学。?#20445;?#36825;与前述19世纪英国贫民窟清除中产生的某些不足类似。因此,这些乐观计划的合理性受到了质疑。

    如开篇所述,城中村和19世纪前后西方的贫民窟都是早期城市化过程中居住空间分异的产物,都是吸纳?#36234;?#22478;农民为主的流动人口的低成本城市居住区,二者具有相通的性质。西方城市化早期清除贫民窟的实践表明,解决低收入流动人口的居住问题需要相当长的时间,如二战前英国初步解决了中产阶级的住房问题,而英格兰400万低收入工人仍居住在“非现代化”的19世纪房屋里。或许正基于此,广州市前市长林树森认为城中村的改造“需要一个很长的时间,有的可能要花一两代人的时间,并不是三年、五年、十年可以改造好的”。

    城中村的改造需要更长的时间,因为我们需要更长的时间处理其背后隐藏的深刻社会问题。否则,操之过急的改造可能引发意想不到的后果。例如深圳在2003年实行的“净畅宁工程”和“梳理行动?#20445;?#20165;4个月就拆除了3 545万m,这些城中村的平均人口密度高达10万人/km。据预测,2020年我国“农村劳动力的比重将从目前的50%降低到30%?#20445;?#22478;镇化水平将由2001年的37.7%上升到……接近60%?#20445;?#36817;期内还将有数亿农民涌入城市,而城中村作为一种低成本住区既?#22681;?#22478;流动人口在现阶段所能承受的主要居住选择,也是当前唯一能够容纳如此多流动人口的城市住区——如果说城中村有其存在的合理性,那么就在于此。

    反观西方19世纪中期至20世纪早期清除贫民窟的历程,虽然采取的措施多种多样,但是由于忽视了社会问题,单?#30475;?#35299;决住房问题入手,花费了100年才基本解决居住问题,且贫民窟现象一直保留?#20004;瘛?#32654;国学者J?布鲁姆认为城市贫民区是具?#34892;?#29983;命的老祸害,言下之意,当今欧美的贫民窟与早期相比已经有了全然不同的?#32511;?#24449;,与各种问题混合后变得更复杂了。前车之鉴,我们需要重新审视城中村与当前的改造方式,站在建设和?#25104;?#20250;的立场上正视城市化过程中的流动人口问题,正如深圳市副市长闫小培所说,城中村已经演化为“为城市流动人口提供廉租房的低收入社区?#20445;?#25913;造的目的应当是不谋城中村的区位利益,只为身为弱势群体的低收入流动人口的居住质量谋福利。

    “?#36127;?#26202;了100多年,发生在美国的城市化过程开始在中国大地上从?#38450;?#36807;”——的确,相似的城市化进程在中国部?#20540;?#26041;再现了西方百年前的“焦炭城?#20445;?#32780;城中村则隐?#32426;?#20986;“焦炭城”里贫民窟的轮廓,忽视社会问题和低收入流动人口的匆忙改造是一个误区,有可能将让城市在未来付出更大的代价。□
    本文已刊发于《新建筑》?#21448;?/span>

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